Государственная Дума рассматривает законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который, по замыслу его авторов, должен развить положения Конституции о единой публичной власти и закрепит принципы работы органов власти субъектов РФ.
«Это новый огромный закон, который как раз говорит о том, как становятся главой субъектов федерации, губернатором или мэром он может называться, какие у него полномочия. Говорим о том, что правительство — это обязательный орган субъекта федерации: сейчас где-то есть, где-то нет. Мы говорим о том, что глава может либо сам возглавить правительство, либо назначить соответствующего человека. Дальше говорится о том, что президент Российской Федерации может выразить недоверие к главе. Появляются такие новые виды ответственности, как предупреждение или выговор», — рассказал председатель комитета Госдумы РФ по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников.
Согласно законопроекту снимается запрет для губернаторов избираться более чем на два срока подряд, вводится единый срок полномочий — пять лет. Впрочем, в дальнейшем вопрос о числе сроков нахождения у власти губернаторов будут решать региональные законодательные собрания. Предусмотрены документом также механизмы ответственности депутатов местных депутатов.
Споры вызвал вопрос о введении общего для всех регионов наименования должности высшего должностного лица — «глава субъекта РФ». Парламент Татарстана, единственного региона, глава которого называется президентом, законопроект не поддержал. При этом, как ранее пояснял Крашенинников, наименование должности главы региона возможно, однако оно не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства. Он напомнил, что это ограничение с 2011 года закреплено федеральным законом.
Как в свою очередь пояснил Крашенинников, название поста главы субъекта РФ может предусматривать и дополнительное наименование с учетом устава региона. То есть останутся губернаторы и мэры, исключение составит слово «президент» — законопроект прямо запрещает использовать слова и словосочетания, составляющие наименование должности главы государства.
— Как на практике будет действовать закон, это всегда вещь труднопредсказуемая, — считает адвокат Дмитрий Аграновский. — По идее, хотя бы формально ответственность чиновников он должен повысить, потому что расширяется перечень полномочий, перечень обстоятельств, при которых чиновники могут быть привлечены к ответственности. Но реально у нас мало кого привлекают к ответственности за какие-то провалы или огрехи.
Главное, что все заметили, и что вызвало наибольший интерес в прессе — снятие ограничений на занятие должности, в частности, губернаторов. Это лежит в русле общей канвы традиционных ценностей, консервативных ценностей, когда есть царь, есть бояре, есть тягловый люд, холопы и всё такое.
Грубо говоря, в русле традиционных ценностей это консервирует текущую ситуацию. Тут кому что нравится: для тех, кому нравится сегодняшнее положение, этот закон будет работать, скорее, положительно, он консервирует сложившуюся ситуацию; для тех, кто хочет какого-то прогресса, развития или просто изменения текущей ситуации этот закон, скорее, отрицателен.
Можно вспомнить фильм «День сурка», мы сейчас находимся в петле времени, но кому-то в ней жить очень здорово. Нельзя отрицать, что у всех дела идет плохо. Например, люди из списка «Форбс» разбогатели в ходе пандемии довольно существенно. Они заинтересованы в консервации имеющегося положения. Они то же наши граждане, то же имеют на это право.
«СП»: — Кроме того, что губернаторы смогут неограниченное количество сроков занимать свое кресло, у президента появится и большее количество рычагов воздействия на них. И президент назначает врио в случае снятия того или иного главы региона. Вспоминается институт наместничества.
— Эта система давным-давно сложилась, закрепилась, разветвилась. Эта сословная, кастовая система у нас давно существует. Этот закон ее развитие, но опять же — кому что нравится. У нас уже есть и апологеты крепостного права, при котором помещик не только жестоко эксплуатировал крестьян, мог их продать, но и обязан был о них заботиться, защищать от других помещиков.
Мы сейчас строим периферийный, колониальный капитализм с большими элементами феодально-сословного общества. Этот закон — развитие этой концепции. Для меня это категорически неприемлемо, но меня никто не спрашивает. Я, например, в 1991 году голосовал за Советский Союз, как и большинство людей, но это не помешало его тут же разрушить. Так и сейчас: мы голосуем на выборах за одних, а в Думе представлены совсем другие. Стабильность и преемственность этой действующей власти таким образом обеспечивается.
Ни к чему хорошему это не приведет: мы консервируем отсталость, периферийность и вторичность, а были самой великой державой мира. Но не так всё просто законсервировать: такая система очень неустойчива к внешним воздействиям. Консервировать можно что угодно, а логика истории продиктует совершенно другое.
Эксперт Центра ПРИСП, к.и.н. Николай Пономарев полагает, что потребность в данном законе со стороны элит объясняется просто.
— В случае начала в 2024 года политического транзита (и тем более — при отказе Кремля от идеи ротации фигуры на посту главы государства) административная вертикаль должна продемонстрировать максимальную устойчивость и управляемость.
С этой целью и создается единая система публичной власти, придающая законные основы фактическому сращиванию государственного аппарата и системы местного самоуправления. Эта реформа не предполагает какого-либо налаживания «обратной связи». Речь скорее идет об укреплении дисциплины и контроля. Новый закон призван обеспечить консолидацию аппарата управления и свести к минимуму риски возникновения «фронды» внутри него в ответ на появление противоречий между группами истеблишмента.
«СП»: — К чему может привести снятие ограничений на число губернаторских сроков?
— Губернаторы уже сейчас являются фактическими «наместниками» Кремля в регионах. У главы государства имеется широкий набор инструментов формального и неформального плана, позволяющих смещать губернаторов. Одновременно президент наделен прерогативой назначать врио глав регионов.
Уже само по себе пребывание на этой позиции (в сочетании с поддержкой федерального центра) дает почти стопроцентную гарантию победы на выборах. Де-юре являясь федерацией, де-факто Россия остается унитарным государством. Новый закон не привнесет принципиальных изменений во взаимоотношения губернаторов и федерального центра. Он лишь расширит и закрепит уже имеющиеся у Кремля права, позволяющие контролировать власть на местах.
«СП»: — Отказ Татарстан поддержать законопроект не приведет к напряженности между федеральным центром и республикой в случае принятия закона?
— Роскошь не подчиниться решению федерального центра можно себе позволить лишь в определенных условиях. Например, в распоряжении региональных элит должны находиться обособленные (фактически, а не на бумаге) силовые структуры. Местные элиты также должны быть консолидированы вокруг главы региона и испытывать к нему большую лояльность, нежели к Москве.
В случае Татарстана мы не наблюдаем полного набора необходимых предпосылок для прямого «восстания против Кремля». Но решение «ломать Казань через колено» может вызвать существенный всплеск этнического национализма в республике и обострить конфликты между региональным истеблишментом и элитными группами федерального уровня.
Татарстан не будет открыто сопротивляться, но «ненасильственный протест» со стороны его населения и элит может принять разнообразные скрытые формы. Речь не идет об акциях протеста. А скорее о политическом аналоге «итальянской забастовки».